加强宏观政策评价，有助于优化宏观政策操作，提高政策效果，为2026年及“十五五”时期提供精准高效的政策保障。本报告对当前宏观政策操作及其调控效果进行了系统评价，并对2026年宏观政策提出建议，指出通过宏观政策“三策合一”，实现最优经济结构下的经济短期稳定运行和长期平稳增长。
宏观经济格局研判
判断宏观经济运行状况，主要从经济稳定与金融稳定两个方面进行分析。
经济稳定方面，我国经济顶压前行、稳中向好、韧性增强。2025年我国经济增速预计达到5%左右，与潜在增速基本匹配。现代化产业体系建设的持续推进，进一步增强了经济韧性。2025年1至11月，规模以上工业增加值同比增速为6.0%，服务业生产指数同比增长5.6%，分别比2024年全年提高0.2个和0.4个百分点。
金融稳定方面，重点领域风险化解取得积极进展。一是房地产库存压力有所改善，风险得到一定消化。二是大型商业银行和股份制商业银行的不良贷款率稳中有降，资本充足率稳中有升，金融体系整体运行稳健。三是人民币汇率上升势头增强，外汇储备稳定，外汇风险显著改善。虽然宏观杠杆率有所上升，但这是更加积极的财政政策发力的结果，债务风险并未明显增加。
宏观政策评价
本报告基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策进行全面评价。在此基础上，对三类政策取向一致性和宏观政策预期管理进行评价。
第一，稳定政策。
评价稳定政策的三个主要维度是政策力度、空间和效率。政策力度方面，货币政策和财政政策力度均有所加大。货币政策方面，2025年货币政策力度指数为44.0，比2024年提高3.4。为了落实中央经济工作会议要求的“适度宽松的货币政策”，2025年央行降准0.5个百分点，降息0.1个百分点，并通过增加再贷款规模及下调再贷款利率等举措加大实体经济支持力度。财政政策方面，2025年财政政策力度指数为57.3，比2024年提高0.5，达到近五年高点。为了落实“更加积极的财政政策”，在支出端增加超长期特别国债和专项债规模，在收入端持续减税降费带动宏观税负（一般公共预算收入占GDP的比重）稳步下降。2025年前三季度宏观税负降至16.1%，比2024年同期下降1.1个百分点。此外，财政支出进度有待加快，支出增速有待提升。
政策空间方面，货币政策和财政政策仍有一定空间。货币政策方面，2025年末货币政策空间指数为32.0，比2024年末下降1.4，这源自央行采取适度宽松的货币政策应对经济下行压力，是当前经济形势下的合理变化。我国大型银行存款准备金率在国际范围内处于较高水平，7天逆回购利率等政策利率明显高于零下限，为货币政策预留宝贵空间。财政政策方面，2025年末财政政策空间指数为41.5，与2024年末相比小幅下降0.7，这源自财政部门采取“更加积极的财政政策”应对经济下行压力，同样是当前经济形势下的合理变化。我国政府部门债务率仍然明显低于发达经济体，为财政政策留出较为充裕的空间。更加积极有为的宏观政策能够更有效促进经济恢复，长期来看，将重新赢得更充裕的政策空间。
政策效率方面，货币政策和财政政策效率均有所改善。使用稳定政策效率指数反映货币政策和财政政策的整体效率。2025年稳定政策效率指数均值为49.7，比2024年提高3.8。货币政策所采取的降息降准操作，不仅带动市场利率降至历史低位，而且加大了对实体经济的信贷支持力度。财政政策对投资的带动效应持续显现。2025年1至11月，设备工器具购置投资同比增长12.2%，比2024年同期提高2.3个百分点，基础设施投资中的互联网和相关服务业投资同比增长达20.7%。通过加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够扫清企业投资和居民消费面临的结构性障碍，进一步提升稳定政策效率。
第二，增长政策。
增长政策有助于激发经济增长动力。当前我国增长政策的核心任务是加大研发投入，加快发展新质生产力。政府部门已经出台大量举措，取得了显著成效：一是新兴产业成长壮大，二是传统产业改造提升，三是数字经济向上向优。
增长政策能够取得上述成就，关键在于研发投入不断增加、创新能力持续增强。一方面，我国研发投入强度已从2012年的1.91%上升至2024年的2.68%，超过了欧盟国家平均水平。另一方面，我国基础研究投入比重已从2012年至2014年的5%以下提升到2024年的6.91%，为新质生产力发展夯实了基础。下一步，增长政策要进一步提高基础研究投入比重，优化有利于原创性、颠覆性创新的环境，产出更多标志性原创成果。
第三，结构政策。
结构政策的重要目标是促使宏观经济结构向最优结构靠拢，助力提升潜在增速。“十四五”时期，中央以供给侧结构性改革为抓手，推动宏观经济结构持续优化。2024年经济结构指数为51.9，实现三连降，相比2021年大幅下降2.9。
当前宏观经济主要矛盾是“供强需弱”，这不仅包括总供给与总需求在总量层面的矛盾，还包括结构层面的问题。对此，“十五五”规划建议强调“促进经济结构优化升级”。需加强对结构政策的使用，并且实现结构政策与稳定政策、增长政策“三策合一”，打消结构政策的后顾之忧，推动结构政策能够着力解决各类经济结构失衡问题，更好地实现经济结构优化升级的目标。
第四，宏观政策取向一致性。
增强宏观政策取向一致性的重点，是以货币政策和财政政策为核心的稳定政策取向一致性，以稳定政策、增长政策和结构政策为核心的宏观政策取向一致性，以及非经济性政策与宏观政策的取向一致性。
从稳定政策内部的取向一致性来看，货币政策和财政政策取向一致性进一步增强。2025年，货币政策定位发生了重要变化，从“稳健”调整为“适度宽松”。这能够更好地与更加积极的财政政策适配。此外，以国债为纽带的政策协调机制不断完善，个人消费贷款财政贴息与服务业经营主体贷款贴息政策等创新举措进一步丰富了货币和财政政策的协调机制。
从稳定政策、增长政策和结构政策的取向一致性来看，三类政策均发挥了重要作用。就稳定政策而言，货币政策和财政政策双双发力，推动经济回升向好。就增长政策而言，通过加强基础性研发投入，加快发展新质生产力，推动长期增长趋势向好。就结构政策而言，在供给侧结构性改革的带动下，供给结构等多种宏观经济结构不断优化。要使三类政策取向更加一致，关键是统筹好做优增量与盘活存量的关系。
从非经济性政策与宏观政策取向一致性来看，政策统筹机制不断完善，政策取向一致性表现良好。2025年，文化政策、教育政策等多种非经济性政策与宏观政策之间的协调配合较好，非经济部门与经济部门的协调机制不断完善。各类非经济性政策没有对宏观政策产生掣肘，确保宏观政策顺利实施。
第五，宏观政策预期管理。
中国特色预期管理，包含短期货币政策预期管理、年度的中期预期管理以及“五年规划”和超长期战略发展规划等长期预期管理。
就短期预期管理而言，货币政策保持较高透明度，前瞻性指引效果较为明显。2025年，央行常态化地通过新闻发布会、货币政策委员会例会等方式，向市场公众说明货币政策立场等重要信息，保持较高沟通频率。同时，央行继续通过前瞻性指引引导市场预期，在提振市场预期和保持人民币汇率企稳回升等方面发挥重要作用。
就中期预期管理而言，2025年初制定的主要经济目标均较好实现或成效显著，预期管理取得理想效果。2025年前三季度我国GDP增速为5.2%，全年GDP增速预计在5%左右，与年初设定的“国内生产总值增长5%左右”目标相符；前11个月城镇调查失业率均值为5.2%，较好地完成了“城镇调查失业率5.5%左右”的目标；全年CPI涨幅虽然低于“居民消费价格涨幅2%左右”的目标，但下半年以来CPI涨幅企稳回升，核心CPI涨幅有所扩大，反映出公众物价预期持续改善。
就长期预期管理而言，“十五五”规划建议等长期战略安排对公众的长期经济增长预期起到了重要前瞻性指引作用。“十五五”规划建议强调，“2035年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，夯实了公众对长期经济增长的预期。
2026年宏观政策建议
要在大宏观视角下，紧扣中国宏观经济格局，抓住主要矛盾、少数政策目标、少数政策工具，通过宏观政策“三策合一”，实现最优经济结构下的经济短期稳定运行和长期平稳增长。
第一，通过宏观政策“三策合一”破解“供强需弱”的主要矛盾。使用稳定政策着力提振内需尤其是消费需求，使用增长政策做优总供给，使用结构政策提升总供给与总需求的适配度。通过稳定政策、增长政策、结构政策“三策合一”，完善宏观经济治理体系，着力破解“供强需弱”主要矛盾，提升宏观经济治理效能。
第二，建议将2026年经济增速目标保持在合理水平并力争向潜在增速靠拢。根据宏观政策“三策合一”AI实验室的测算结果，2026年中国经济潜在增速在5%左右，通过使用结构政策和深化改革，潜在增速合理水平还将进一步提升。考虑到外部环境不确定性与2026年全球经济增速可能趋缓，建议将目标增速保持在合理水平并力争向潜在增速靠拢。这样既能预留一定回旋空间，也能释放积极“稳增长”信号。
第三，着力促进物价合理回升，逐步推动核心CPI涨幅回升至2%左右。建议采取分步走策略。第一步，尽快改变物价涨幅偏低的状态，2026年争取实现CPI与PPI双双转为正增长，核心CPI涨幅力争达到1%以上；第二步，用一到两年时间促使核心CPI实现2%左右的涨幅。
第四，稳定政策要进一步加大力度，重点解决需求不足尤其是消费需求不足的问题。货币政策要在进一步疏通货币政策传导机制的基础上，适时采取降准或降息操作，为企业投资和居民消费提供更加可得、更加廉价的信贷资金。财政政策方面，要进一步加快财政支出的执行进度。同时，切实加强货币政策和财政政策的协调配合，提高整体效率。
第五，增长政策要以发展新质生产力为重点，推动供给由“做大”到“做优”。进一步发挥增长政策的重要作用，着力提高基础研究投入比重，稳步提升供给质量。增长政策在坚守长期政策定位的同时须兼顾短期影响，防范人工智能技术和设备的使用可能带来的挑战。
第六，结构政策要着力优化投资结构、产业结构和收入分配结构等重要经济结构，更好地统筹总供给和总需求的关系。在生产端，需重点优化投资结构和产业结构。在消费端，需重点优化收入分配结构。结构政策通过优化经济结构，能够为潜在增速的提升打开空间。
第七，加强预期管理，提振市场信心。一是加快形成经济改善和预期增强之间的良性循环；二是不断提升政策透明度和政策可信度；三是聚焦民营经济预期偏弱这一重点，着力优化营商环境，全力推动民间投资增速回升。
（作者：陈彦斌系中国社会科学院工业经济研究所所长；陈小亮系中国社会科学院经济研究所编审、中国社会科学院大学经济学院教授；刘哲希系对外经济贸易大学经济学院副教授）
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